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2021年专项债项目实操手册

发布时间:2021-08-13 09:32

  2020年是地方政府专项债发行空前高涨的一年,为应对疫情,提振经济,2020年施行了超大力度的积极财政,作为一项重要措施,财政部极大的扩张了专项债发行规模,2020年的专项债券额度新增3.75万亿元,比2019年高出1.6万亿,同比增加75%;发行节奏较往年大大提速,2019年底,财政部提前下达2020年部分新增专项债限额1万亿元,2020年2月11日,财政部第二次提前下达2020年新增专项债务限额0.29万亿元,2020年5月6日第三次提前下达1万亿元专项债新增限额,并要求5月底发行完毕,2020年7月27日财政部97号文则要求,2020年全部专项债在10月底前发行完毕;专项债使用领域也不断扩大,2020年4月国新办发布会将新一批专项债使用领域在2019年确定的九大领域之外增加城镇老旧小区改造领域,应急医疗救治、职业教育、城市供热供气等市政设施项目;5G网络、数据中心、人工智能等新型基础设施,而专项债可用作重大项目资本金的比例也从此前的20%提至25%,进一步提升专项债资金撬动能力。7月1日国常会又提出新增专项债限额中安排一定额度补充中小银行资本金。

  然而尽管2020年专项债发行火爆但推出效果并没有达到决策层的政策目的,2020年固定资产投资比2019年仅增长了2.9%,其中的有效投资占比更少,不断加快投放节奏导致地方政府专项债项目储备供应不及,面对巨量专项债额度,出现无合适项目可报的尴尬局面,而部分地区为完成任务,推出的项目缺少充分论证和准备,项目质量不高或是迟迟无法开工形成实物工作量,造成资金的沉淀和浪费。2019年6月出台的新专项债政策落实到执行层面也大打折扣,专项债可作为项目资本金和允许专项债项目市场化配套融资这两大政策亮点并没有如期撬动更多的社会资本,主要原因是可以适用专项债的都是公益性很强的项目,本身收益有限,很难覆盖项目融资成本,新政之前专项债项目收益高度依赖土地出让收入,新政禁止专项债适用土地相关的项目后,项目依靠自身收益达到自平衡非常困难,从而导致可以适用专项债且能够满足收益条件的项目稀少,难以吸引社会资本。

  2020年可以说是对专项债新政的一次高强度实践检验,针对暴露出来的以上种种问题,在2020年全年专项债任务下达接近尾声时,财政部密集发文,如财预94号文、财库36号文及财库43号文等,及时弥补政策漏洞,完善执行细则,为2021年继续推动积极财政政策,维持专项债高额发行量打好制度基础。

  2020年7月27日,财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知(财预94号文)》,及时调整了2020年专项债发行过程中表现出来的几个重大问题;随后在94号文的基础上2020年11月4日财政部又发布了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见(财库〔2020〕36号)》,于2021年1月1日起施行,进一步完善了专项债发行的相关细则;2020年12月9日,财政部总结5年来地方政府债券发行的经验,制定《地方政府债券发行管理办法(财库〔2020〕43号)》,根据地方政府债券发展现状修改了一般债券和专项债券的定义,并将部分最新规定纳入其中,于2021年1月1日起施行,《地方政府一般债券发行管理暂行办法(财库〔2015〕64号)》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法(财库〔2015〕83号)》同时废止。在以上三个新规基础上,2021年又发布《关于印发地方政府债券信息公开平台管理办法的通知(财预〔2021〕5号)》和《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》(财办预〔2021〕29号)等文件,对专项债制度进行了重要的调整和改进,主要提出了以下内容:

  1、 再次调整新增专项债券资金的投向。专项债资金重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目,可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。

  29号文补充,除上述7大领域外,还可用于国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。并强调“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目,不安排一般房地产项目,不安排产业项目”、“棚户区改造主要支持在建收尾项目,适度支持新开工项目”,也即2021年新增专项债仍在限定范围内对棚改和土储给予一定额度。此外专项债做资本金的领域也进行了再次明确,支持专项债做资本金的项目领域维持国务院确定的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水10个领域。

  2、建立投资负面清单制度,加强对资金的使用监管,防范隐性债务。将不得投资范围的规定升级为负面清单制度。目前负面清单包括,严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务,决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出,严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等,严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时,坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

  3、科学设计地方债发行计划。针对2020年扎堆发行导致的无序低效情况,新规要求根据发债进度要求、财政支出使用需要、库款水平、债券市场等因素,科学统筹设计地方债发行计划,合理选择发行时间窗口,适度均衡发债节奏,提高债券资金使用效率,既要保障项目建设需要,又要避免债券资金长期滞留国库。地方财政部门每季度最后一个月20日前,向财政部(国库司)报送下季度地方债发行计划,包括发行时间、发行量、债券种类等。财政部将统筹政府债券发行节奏,对各地发债进度进行必要的组织协调。此外,合理设置单只债券发行规模,公开发行的地方政府债券鼓励采用续发行方式。

  要求科学安排发行节奏、规模,也是对地方财政部门提出建立动态发行机制的要求,各省级财政部门应提前对项目进行充分的论证和准备,建立项目储备库,使得推出的项目保持较高的质量,并能够及时开工形成实物工作量。

  4、要求科学合理确定专项债券期限。专项债券期限原则上与项目期限相匹配,防止资金闲置。2019年6月的专项债新规允许发行长期限地方债后,专项债的平均发行期限从2019年的9.0年增长到了15.3年,虽然长期限可缓解地方债务的结构性压力,但一味追求长期限也会因到期一次性还本造成债务资金的沉淀,同时也增加了利率成本,因此既要鼓励发行长期专项债券,又要综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况,合理确定专项债券期限,避免人为将偿债责任后移。

  专项债券期限与项目期限不匹配的,可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。

  5、允许依法合规调整新增专项债券用途。赋予地方一定的自主权,对因准备不足短期内难以建设实施的项目,允许省级政府及时按程序调整用途,优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。这一新规定旨在提高专项债资金的运作与投资效率, 也是针对2020年专项债爆发式增长带来的项目质量下降及无法及时落地的问题,允许专项债资金调整用途可以更好贯彻“资金跟着项目走的原则”,既提高投资效率,也可防范潜在的地方债务风险。

  地方债发行后,确需调整债券资金用途的,地方财政部门应当按程序报批,不迟于省级人民政府或省级人大常委会批准后第10个工作日进行信息披露。

  6、依托地方政府债务管理信息系统,对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控。动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体,逐个环节跟踪进展,既要督促加快专项债券资金使用进度,也要确保项目质量,提高债券资金使用绩效。

  根据《21世纪经济报道》2021年2月22日发布的消息,近期监管部门下发通知,进一步规范了穿透式监测的内容,主要包括对项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况及项目专项收入情况的监测。项目准备情况监测主要关注不定期申报的专项债项目及纳入年度需求申报的专项债项目;项目建设情况监测主要关注项目运营单位招投标情况、专项债安排、配套融资规模以及项目建设进度、实物工作量情况等;项目运营情况监测主要关注专项债项目资产登记管理单位在项目全生命周期内,实施项目运营涉及的财务收支核算等情况,包括项目自身经营收入、项目营业成本、项目形成资产等情况;项目专项收入监测主要关注专项债对应项目专项收入实现及缴库情况。

  一方面强调地方财政部门应当在前期严格专项债券项目合规性审核和风险把控,加强对拟发债项目的评估,切实保障项目质量,严格落实收支平衡有关要求,另一方面要求地方财政部门强化专项债券项目的后期全过程管理,对专项债券项目“借、用、管、还”实行逐笔监控,确保到期偿债、严防偿付风险。

  7、依法加大专项债券信息公开力度。发挥地方政府债务信息公开平台()作用,全面详细公开发行专项债券对应项目信息,加快推进专项债券项目库公开,对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目要单独公开,发挥市场自律约束作用,以公开促规范、以公开防风险。披露工作主要包括:

  (1)发行披露:地方财政部门应当在地方政府债券发行定价结束后,及时披露债券发行结果,因债券市场波动、市场资金面、承销团成员承销意愿、不可抗力等特殊因素需要推迟或取消地方政府债券发行时,应当按规定提前向财政部报告,并向市场披露推迟或取消发行信息。

  (2)定期披露:地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划;在3月、6月、9月和12月20日前披露本地区下季度地方债发行计划;地方债存续期内,应当于每年6月30日前披露对应项目上一年度全年实际收益、项目最新预期收益等信息。

  定期披露有利于全过程管理的落实,尤其是月和季披露可以改变目前发行节奏与项目实际进度不匹配的情况,减少资金沉淀和浪费,使债券实际发行额度与项目实际用款相一致,提高资金的使用效率。

  (3)调整用途披露:地方债发行后,确需调整债券资金用途的,地方财政部门应当按程序报批,不迟于省级人民政府或省级人大常委会批准后第10个工作日进行信息披露。

  (4)评级披露:信用评级机构应当及时发布信用评级报告。首次评级后,信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级,在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级,并公布跟踪评级结果。

  2021年1月14日财政部发布财预5号文,对地方债券在地方政府债务信息公开平台的信息披露作出进一步规定,规定地方财政部门应当在公开平台相应栏目及时公开地方政府债务限额、余额,地方政府债券发行、项目、还本付息、重大事项、存续期管理,以及经济社会发展指标、财政状况等相关信息。地方政府债券发行场所应当在地方政府债券发行结束后,不迟于3个工作日将发行结果传至财政部公开平台,进行数据核对。政府债务中心应当建立评估和通报制度,组织开展地方政府债务信息公开情况评估,定期通报评估结果,评估结果作为地方政府债务绩效评价的重要参考。

  8、提升专项债发行市场化水平。要求地方债采用招标或承销方式发行,地方财政部门应当加强与承销团成员的沟通,合理设定承销团成员最低投标比例、最低承销比例、最高投标比例、单一标位投标比例等技术参数。

  鼓励具备条件的地区参考地方债收益率曲线合理设定投标区间,不断提升地方债发行市场化水平,杜绝行政干预和窗口指导,促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异。目前专项债发行几乎都是一个利率,完全无法体现出债券的内在差异,而且地方政府普遍不重视发行利率的问题,没有发行成本意识,只是为了完成上级发行任务或从自身还款方便等角度来安排发行事宜,并不会考虑债券市场利率的周期性变化等因素,例如2020年,各地基本上都扎推在利率较高的年末,而不是利率较低的年初发行,极大的增加了利率成本。

  33号文专项债配套融资规定使原来的专项债项目资金平衡制度更加复杂,专项债只需做到项目收益与专项债偿还资金平衡即可,而“专项债+”则必须考虑收益对专项债与市场化融资这两种性质不同的融资间的资金平衡,专项债新政在增加了项目融资渠道的同时也增加了项目资金平衡规划的难度。2021年新规则对专项债项目资金平衡的审查更为严格,资金是否可平衡将成为项目筛选的重要指标。

  (1)资金来源与资金用途。ag试玩网站按照33号文的要求,项目资金来源包括项目资本金(可以是自有资金和/或专项债资金)、专项债券、市场化融资、项目收入,项目收入则必须分为两个部分,一部分用于偿还专项债,纳入政府性基金预算管理,逐年还息,到期一次还本;另一部分为专项收入,用于偿还市场化配套融资,由项目主体负责管理并偿还,逐年还本付息。这两部分完全不同的收益必须物理分割,否则无法落实市场化融资。资金用途包括,专项债券还本付息、市场化融资还本付息、建设支出、运营支出及税金(如果项目立项给政府委办则不存在税收,立项给项目公司或平台等企业则部分经营性收入存在税收)。在项目资金平衡方案中必须对上述内容提前统筹考虑,全盘规划。

  (2)现金流。发债主要是是看项目的现金流情况,资金平衡方案需要对项目全生命周期的现金流进行动态的平衡安排,现金流的方案要尽可能与实践结合,考虑到实际落实的细节,例如其中建设期的支出必须与实际施工单位的施工进度紧密结合,不能够仅仅依据可研性报告或初步设计中的计划安排。例如设备更新改造也必须明确中修、大修的时间和具体支出,以此考虑会计处理方式,是通过预提平滑支出,还是按当年支出,避免与还本付息的日期相冲突,导致现金集中支出风险。

  (3)资金覆盖倍数。资金平衡方案最终的输出结果与评价指标就是资金覆盖率(还本付息倍数)及资金平衡状况(现金流缺口)。是通过对项目的资产负债表、损益表,特别是现金流量表进行推演,最终计算出还本付息倍数和现金流缺口,还本付息倍数是省财政审批专项债项目的主要指标,现金流缺口是安排项目其他融资渠道包括市场化融资的依据。还本付息倍数的计算方式是:

  (4)整体宏观层面及年度资金计划。资金平衡方案不仅需要做到项目整体宏观层面上,项目总收益能够覆盖举借债券之本息,并有1.1以上覆盖倍数(财政部指导意见是不低于1.1倍,以此为基础,各地要求不尽相同,可能高于1.1), 可通过敏感性分析及情景压力测试。更重要的是要做年度资金计划,年度资金计划更加具体,包括总投资构成及以前年度已完成投资的认定、建设期分年度资金使用计划及来源、运营期收益实现进度及还本付息安排等等内容。要通过对年度资金的细化安排降低资金成本,提高资金的使用效率。此处需要注意区分自然年还是还债年,如果是自然年,发债具体日期如果是在下半年,可能会导致年末资金余额过高,需要附加解释,以免监管部门误认为资金使用效率不高。

  以下以某收费公路专项债项目为例,对专项债券资金平衡方案规划编制具体内容进行说明。

  收费公路专项债是标准化专项债品种,所谓标准化专项债项目就是指项目收入原本就纳入基金预算收入,在政府基金收入科目中有列项,由政府按照相关法律法规收取,因此资金管理标准而简单。非标专项债品种,是指项目收入并不属于基金预算收入,不是由政府收取,表现为项目本身的运营收入,因此需要根据每个项目的具体情况分析,是否涉及其他融资,收入能否覆盖发债本息,能否保证偿还债券融资等等,资金管理不是标准化的。现实中财政基金预算收入的科目也有扩大化的趋势,随着专项债券创新品种更加丰富,相应专项收入科目也越来越多,收入来源越来越丰富,更多专项收入纳入政府性基金预算管理,会有更多的项目变为标准化专项债项目。

  根据2017年财政部和交通运输部联合发布的《关于印发地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)的通知》(财预〔2017〕97号)规定,收费公路专项债以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券,专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。收费公路专项债项目很少包括出让土地内容,且有建设期和运营期。某收费公路专项债项目的资金平衡计划主要分为以下几个部分:

  (1)概算:该收费公路专项债项目的发行利率以4.8%计算,发行费用以发债总额的0.1% 计算,调整后的概算投资为1,916,682万元。

  (2)筹资:项目资金筹措总额1,916,682万元,其中筹集资本金共计909,682万元,约占调整后概算总投资 的47%;发行地方政府收费公路专项债券1,007,000万元,占调整后概算总投资的的53%。

  (3)收入:项目收入主要来源于车辆通行费收入。2022年至2041年通行费合计3,966,384万元。

  包括养护管理费、大修费、运营管理费。养护管理费按基年的公路养护管理及小修费为10万元/公里。在项目建成通车后, 随着交通量的增加,养护管理费用相应提高,在运营期内考虑3%的 年均增长幅度。 运营期间,本项目隧道运营费用基年按照短隧道运营费用约为0.01万 元/m,中隧道每年运营费用约为0.04万元/m,长隧道每年运营费用 约为0.08万元/m,特长隧道每年运营费用为0.12万元/m计算,并按 每年3%递增;大修费,本项目大修时间安排在公路通车后的第2031年和第2041年,基年大修费用按350万元/公里;运营管理费,本项目拟设匝道收费站8个、主线处、隧道管理所和变电站23处。各收费站每年的管理费用预计为100万元,监控中心每年管理费用 400万元,服务区每年管理费用200万元,其余工区每年管理费用 150万元。计算期内考虑职工工资的实际增长(不考虑物价上涨因 素),预计管理费用将以每年3%的速度逐年递增。

  主要为债券发行费用,按照每年付息,到期一次性还本的方式,假定2018年8月 31日发行成功,从9月1日期计息,利率以4.8%计算。共计产生利息 744,432万元。

  依据《收费公路管理条例》,政府还贷公路不以盈利为目的,其通行费收入属于行政事业性收费,纳入政府性基金预算,实行收支两条线管理,通行费免征营业税(增值税)和企业所得税。

  。依据《XX省水利建设基金筹集和使用管理实施细则》,按照通行费收入的3%提取。

  按每年的结余安排资金,有资金缺口的年份要安排补充资金,有结余的年份可安排还本付息控制融资成本。特别要注意大修的年份,大修年成本支出高,需要合理安排大修年的资金,防范流动性风险。

  每年期末的累计现金余额不要太多,否则会被认为资金使用效率不高,如果发债日期是在自然年的下半年,需要加以说明,是由于发债资金到账日期较晚,年末尚未用尽导致期末累计现金余额过高。

  本项目运营期至2041年,债券存续至2036年,2018年、 2019年共计发行专项债券1,007,000万元,在收费期共计产生利息609,088万元。在运营期内,项目收益覆盖债券本息总额的保障倍数为2.21倍,在债券存续期内,项目收益覆盖债券本息总额的保障倍数为1.19倍。

  了解了专项债项目资金平衡方案的基本编制方法,更重要的是对项目进行优化,能够使项目更具备竞争力,顺利获得审批机构的认可。专项债项目的优化的目的是争取更多发债额度、创造更大融资空间、资金使用尽量灵活;核心是增加项目收益,控制项目成本;重点是专项收入的开发。

  (1)对内是挖掘项目的收益来源,外部资源内化或内部资源挖掘,将公益性和经营性有机结合,对公益性和经营性资产类别确权分列,账户分离,底层资产做到物理分割,能够真正做到政府性基金收入和其他经营性专项收入分账管理,而非简单的项目收入按百分比进行划分。单个项目可以增加运营元素,把政府性基金收入变成专项收入;多个项目则肥瘦搭配,挖掘收益来源,提升可融资性。尽量扩大专项收入的比例,以便增加市场化融资,减少专项债额度的占用。例如园区开发项目,可以将主体项目与物业/土地开发项目进行打包,外部资源内化,进而通过物业/土地的滚动开发形成持续现金流。如果要进一步开拓专项收入,则是增加项目的运营收入,物业/土地开发收入和运营收入相结合,使得项目在整个生命周期都确保有足够现金流。

  (2)对外是针对融资模式调整项目边界,合理嫁接一些项目边界外的收益。挖掘内部资源,导入外部资源,资源整合,对多个项目合理拆分、包装重组,政府和企业承担的部分清楚划分,满足项目既有政府性基金收入又有其他经营性专项收入,构建现金回流与资金平衡机制,特别注意项目在动态政策环境下的合规性。对当地资源进行归纳整理,对项目的边界条件进行优化,将大项目合理拆分为多个子项目或将多个子项目合并为一个大项目或将多个子项目重组为多个子项目,确保每个项目都具备一定的收益性和可融资性,满足市场化融资的需求。

  注意区分集合发行与打包发行,集合发行不调整项目边界,是多个不同边界项目集合,打包发行是将多个项目通过调整项目边界,变为同一边界内的项目;按资金平衡方案中披露的项目边界,资金的使用以及收益对还本付息的覆盖不得“跨界”;如果根据项目方案设计,需要将子项目打包的,应当在方案中对“项目”有明确的定义。

  立项/可研批复,发改委赋码为准;如有若干的项目需打包,有条件的应当重新组合立项;由于设计/施工已招标等诸多因素造成实质性困难的,考虑在立项之上出具文件的变通方案。

  前期按备案制走流程的项目需要发行专项债券,由发改委、财政部门出具补充意见确认为公益项目;原PPP项目退库后改为申请发债,项目单位由发改委批复变更;扩建/续建项目,在原有项目无其他融资需要偿还的基础上,可将原有的项目收益计入还本付息的来源;区/市属国企,新设立的项目公司,作为债+贷组合项目的主体不得有存量的隐性债务。

  2、需要特别注意项目收益增加必须遵守相关性及客观性原则。应避免出现诸如为增加收入来源,过度增加建设内容,总投资不闭合;测算中增加了收入来源,实际建设内容未变化;土地相关成本不当计入总投资;已发行项目,又需要增加后续发行金额并调整收入;过度申请债券额度,资金不能及时有效形成实物工作量等情况。例如政府补贴作为收益,必须是本行业惯有的、有文件政策支持的补贴,不能是特别为某个项目而创设的补贴;土地出让金收入,应是与本项目直接相关的土地(如土储/棚改/环境修复),政府出具文件,指定具体地块专门用于平衡本项目建设资金,且地块信息明确,规划指标相符,满足出让条件。

  在此以PPP+专项债这种争议比较大,形式比较复杂的项目模式为例,通过分析其项目形式的改变导致的项目收益相关性改变,探讨自身收益不得重复计算情况下,项目应如何合理切割,顺利落地。首先PPP+专项债项目的前提是PPP方案和专项债方案不能冲突,尤其是PPP两评一案已经在财政部PPP库内备案的情况下,必须在备案框架之下,社会资本方同意后才能够实施PPP+专项债,而且即便如此,在目前的政策法规环境下,PPP+专项债模式也只能做到项目外结合,将原PPP项目拆包,在总项目的不同时段或者不同区域分别实施PPP及专项债模式。实践中因为PPP项目的社会资本方已经谈妥了各项条件,方案的改动将改变很多实质内容,社会资本方不一定会同意,而且新加的专项债方案部分也不一定能够和已入库的PPP方案相协调,例如山东第一单PPP+专项债模式的山东邹平货运铁路专用线项目,原入库ppp方案总投资60余亿元,建设及运营合作期30年,采用使用者付费加政府可行性缺口补助的回报机制,后变更为PPP+专项债模式,发行邹平市货运铁路专用线的比例分拆总投资,对应运营收支同比例分拆,将原ppp方案中10%的部分交给政府来做,相应的,原ppp项目中政府的投资、补贴等比例也都会发生改变,与备案的原方案已不一致,因此原来的ppp财承和物有所值评价按理都应该重做,此外与原来ppp协议的约定内容,比如原来社会资本方的收益比例也会发生变化,社会资本方能否同意变更?如果收入未达到预期,是先支付ppp收益还是先偿还专项债,还是按相应比例支付?这些问题都需要修改原来的方案和协议。从公开信息来看,邹平货运铁路专用线项目在以上方面并没有做到位,会在将来遗留很多问题。因此ppp项目未落地前变更为PPP+专项债模式,提前拆包可行性比较高,当ppp项目已经入库或落地再变更就比较复杂了,即便将专项债作为政府注入的资本金,以PPP项目外新嫁接的收益来对应偿还,考虑到原来ppp项目很大可能已经将项目所有可能的收益都计算在内了,找出这些新嫁接收益的可能性也很小。使用PPP+专项债模式,发债资金不能作为项目公司的融资,不应使用项目公司的收益,项目要符合专项债合规适用领域,必须在规划时将资产做清晰的分割和认定,不要因资产分割不清导致市场化融资无法落地,此外发债期限要与ppp后续融资期限相匹配。深圳地铁12、13号线项目在ppp转ppp+专项债的操作上做法要好一些,做到了资产的清晰隔离,能够将项目顺利拆包。在ppp落地前拆包,政府发债投资A部分,主要负责基础设施及附属设施建设,资产归入地铁集团,ppp投资B部分,主要负责地铁运营,ppp社会资本方获得所有设施的使用权,向地铁集团支付租赁费或设备使用费。使专项债和ppp都发挥其特长,政府的归政府,社会的归社会。

  最后需要明确的是专项债新政后,专项债项目中不同投资形成的资产应如何管理。

  根据2017年8月财政部和交通运输部联合发布的《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕97号)规定,专项债券对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理。在此基础上部分地方政府对专项债新政之后专项债项目管理进行规范,主要涉及以下方面内容:

  (1)立项主体。专项债项目立项主体一般为政府委办局,形成的资产属于政府;立项主体如果是平台公司则尽量选择代建的形式,资产依然属于政府,其他形式资产归属从形式上属于平台公司,与法规规定相冲突;债+贷项目立项主体则必须是市场化主体的项目公司,因为政府委办局不能作为市场化融资的融资主体。

  (2)资产归属。专项债形成的资产属于政府,至少在债券还本付息完成前不应属于项目公司资产,还本付息后根据政府的资产处置方案进行相应归属,专项债形成的资产对应收入也不属于项目公司,应纳入政府基金性预算管理,定期上缴。市场化融资形成的资产属于项目公司,对应的收入也属于项目公司的收入。

  (3)项目公司自有资金。是指已投资在建的项目,半途发债,项目资金中原属于项目公司自有资金的部分,这一部分按特殊情况处理,并不作为资产/收入归属项目公司,在债券存续期间应属于政府,按专项债形成的资产处置方式处理,债券偿清后另行安排。

  (4)专项债用做项目资本金。专项债用做项目资本金根据目前的规定,不应应计入项目公司权益,因为对于政府来说这部分是债务,在偿还完毕之前不能够计入权益,偿还完毕后,政府补发确认文件,已政府补发的确认文件为凭证方可计入权益。

  (1)项目公司负债。债贷组合中,银行贷款计入项目公司负债,按正常融资簿记;专项债券挂往来账,利息不计入项目公司财务成本(有其他约定的除外)。

  (2)项目公司资产。银行贷款对应的资产计项目公司,按需办理抵质押;债券对应的资产单独建账,挂往来账,债券偿清后另行安排。

  (3)债券用作资本金部分,债券金额名义上为项目资本金,实际上并不符合对项目公司注资的要求,暂不计入权益,与常规专项债券一起挂往来账,或通过正式文件另行安排。

  即与专项债相关的内容都在项目公司之外单独建账,都挂往来,待专项债还本付息后按照政府的处置方案再行入账。

  (4)项目核算。建设项目在账外单独核算;按实际的投融资结构测算资本化利息,封闭测算实际运营收支及收益情况。

  根据2021年2月财政部、国家发改委发布的财办预29号文要求,各省市在2021年2月21日前分别按要求通过地方政府债务信息系统、国家重大项目库报送财政部、国家发展改革2021年新增专项债券项目资金需求,根据市场预计,今年新增专项债券资金规模将超过3万亿元,有望与去年资金规模相当,如果专项债准备工作顺利,按照此前全国人大的授权,财政部有可能在全国两会前将部分新增专项债额度提前下达地方。

  本文根据2021年专项债监管政策新变化,对项目资金平衡方案编制、项目优化及项目资产管理等方面进行全面分析,33号文后专项债制度发生了本质的变化,基础设施建设项目的投融资体制更加完善,没有收益的公益性项目全部由政府投资,有一定收益的公益性项目由政府与社会资本合作投资,商业性项目由社会资本投资,政府与社会资本的权责利划定都更加明确,形成完整的体系,财预94号文、财库36号文、财库43号文及其他新发文件则对33号文的漏洞和不合理之处作出细化、调整和补充,使得专项债制度更加完善,能够真正发挥其拉动基建投资的作用。

  各地政府在编制项目方案或项目优化时首先要准确判断项目的性质,然后确定合适的投资主体,选取效率最高的融资模式,在此基础上综合考量各种因素,分析项目的投资和回报方式,测算项目各项数据,注意各种融资方式的有机结合,以系统化思路来全盘规划方案,根据政策的变化做到动态政策环境下合规调动各渠道资金,在未来年限内合理分担债务成本,形成基础设施项目投资、建设、运营良性运作和发展模式。返回搜狐,查看更多


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